LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
Ha pronunciato la seguente ordinanza interlocutoria sul ricorso
30358-2010 proposto da:
Prudenzi Enzo PRDNZE47S18C117F, Pellegrini Antonella
PLLNNL62B60H501C, Cencioni Marco CNCMRC63C03M082X, Pellegrini Anna
Rita PLLNRT56E63H501P, Salvatori Vittoria SLVVTR55P51H501B, Petti
Letizia PTTLTZ48M04B691F, Cangiano Francesco CNGFNC62H13M082E,
Mareschi Giancarlo MRSGCR62T01F499U, elettivamente domiciliati in
Roma, via A. Doria n. 48, presso lo studio dell'avvocato Abbate
Ferdinando Emilio, che li rappresenta e difende giusta delega in
atti; ricorrenti;
Contro Ministero della giustizia codice fiscale n. 80184430587,
in persona del Ministro pro tempore, domiciliato in Roma, via Dei
Portoghesi n. 12, presso Avvocatura Generale dello Stato, che lo
rappresenta e difende ope legis; controricorrente;
Avverso la sentenza n. 4140/2009 della Corte d'Appello di Roma,
depositata il 16 dicembre 2009 r.g.n. 3097/2007;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del
5 novembre 2013 dal Consigliere dott. Enrica D'Antonio;
udito l'avvocato Abbate Ferdinando Emilio;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale dott.
Marcello Matera, che ha concluso per rimessione alla Corte
Costituzionale in relazione all'art. 6 CEDU e art. 117 Cost.
In fatto
Con sentenza depositata il 16 dicembre 2009 n. 4140/2009 la Corte
d'appello di Roma, in riforma della sentenza del Tribunale di
Viterbo, ha accolto le opposizioni proposte dal Ministero della
giustizia avverso i decreti ingiuntivi emessi a favore di Cangiano
Francesco ed altri, tutti dipendenti dello stesso Ministero,
ritenendo infondata la pretesa di ottenere il compenso ex art. 5
della legge n. 260/1949, relativo a festivita' coincise con la
domenica.
La Corte territoriale ha infatti rilevato che la gravata sentenza
aveva accolto la domanda alla luce dell'art. 5, terzo comma, della
legge n. 260/1949, come modificato dall'art. 1 della legge n. 90/1954
e che, tuttavia, era intervenuta la legge n. 266/2005 (legge
finanziaria 2006) che, all'art. 1, comma 224, di interpretazione
autentica, aveva elencato il citato art. 5 tra le disposizioni
inapplicabili al pubblico impiego ai sensi dell'art. 69 del decreto
legislativo n. 165/2001, una volta stipulati i CCNL per il
quadriennio 98/01.
Il giudice di merito ha quindi concluso che, a seguito di detto
intervento legislativo, passato indenne al vaglio della Corte
Costituzionale (cfr. sent. n. 146/2008), l'inapplicabilita' dell'art.
5 legge n. 260/1949 ai rapporti di lavoro pubblico - una volta
stipulati i contratti collettivi del quadriennio 1994/1997 o, al piu'
tardi, dal momento della sottoscrizione dei contratti collettivi del
quadriennio 1998/2001 - comportava, inevitabilmente, il rigetto delle
domande dei lavoratori, stante la natura interpretativa della norma o
comunque il suo contenuto innovativo ma con efficacia retroattiva.
Ricorrono i lavoratori per la cassazione della sentenza. Resiste
il Ministero con controricorso.
In diritto
Con il primo motivo i ricorrenti lamentano la violazione
dell'art. 1, comma 224, legge 23 dicembre 2005 n. 266. Essi notano
come la sentenza impugnata abbia rigettato le loro domande in
applicazione del comma 224 ora cit., il quale per i pubblici
impiegati ha negato il compenso per le festivita' civili nazionali
ricadenti di domenica. Osservano pero' che la disposizione, per il
contenuto letterale della sua seconda parte, ha efficacia
retroattiva, ossia va applicata a fattispecie anteriori alla sua
entrata in vigore, «salva l'esecuzione dei giudicati», formatisi
appunto fino alla data della stessa entrata in vigore. Aggiungono che
questa efficacia retroattiva non e' giustificata, sul piano
costituzionale, da una finalita' realmente interpretativa della
disposizione, la quale attribuisce alla norma interpretata (l'art.
69, comma 1, secondo periodo, decreto legislativo 30 marzo 2001 n.
165) non gia' uno dei significati possibili bensi' un significato del
tutto nuovo. Che poi - aggiungono ancora i ricorrenti - la Corte
costituzionale con la sentenza n. 146 del 2008 abbia escluso ogni
illegittima disparita' di trattamento tra dipendenti pubblici e
privati, e' circostanza non influente sulla giustificazione
costituzionale della detta retroattivita'.
Con il secondo motivo i ricorrenti sollevano questione di
legittimita' costituzionale del comma 224 cit. poiche' la detta
retroattivita' violerebbe il divieto di ingerenza del potere
legislativo nell'amministrazione della giustizia, ossia influirebbe
sulla definizione delle controversie giudiziarie in corso (art. 117,
comma 1, Cost. e 6 CEDU), lederebbe l'autonomia e indipendenza della
magistratura (art. 104 Cost.) ed il principio di imparzialita' della
pubblica amministrazione (art. 97 Cost.).
La violazione dell'art. 6 CEDU e quindi del Trattato UE di
Lisbona induce i ricorrenti a chiedere in via subordinata di
sottoporre alla Corte di Giustizia UE il quesito interpretativo ai
sensi dell'art. 234 Trattato CEE.
Questo collegio ritiene non manifestamente infondata la questione
di cui al secondo motivo di ricorso, avente ad oggetto l'art. 1,
comma 224, legge n. 266 del 2005. Questione consistente nello
stabilire se l'efficacia che il citato comma 224 debba esplicare sui
processi pendenti- come quello attuale, iniziato con ricorsi per
decreto ingiuntivo depositati tra il 20 ottobre ed il 28 novembre
2005- violi il diritto dei lavoratori, parti private, all'equo
processo, tutelato dall'art. 6 CEDU e indirettamente dall'art. 117,
primo comma, Cost.
Quanto alla rilevanza, essa risulta evidente dalla necessita' di
diretta applicazione della disposizione nella presente controversia.
Quanto alla non manifesta infondatezza, occorre premettere
l'intero contenuto della disposizione: «Tra le disposizioni
riconosciute inapplicabili dall'articolo 69, comma 1, secondo
periodo, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, a seguito
della stipulazione dei contratti collettivi del quadriennio 1994/1997
e' ricompreso l'articolo 5, terzo comma, della legge 27 maggio 1949,
n. 260, come sostituito dall'articolo 1 della legge 31 marzo 1954, n.
90, in materia di retribuzione nelle festivita' civili nazionali
ricadenti di domenica. E' fatta salva l'esecuzione dei giudicati
formatisi alla data di entrata in vigore della presente legge».
Il citato art. 69 recita a sua volta «Salvo che per le materie di
cui all'articolo 2, comma l, lettera c), della legge 23 ottobre 1992,
n. 421, gli accordi sindacali recepiti in decreti del Presidente
della Repubblica in base alla legge 29 marzo 1983, n. 93, e le norme
generali e speciali del pubblico impiego, vigenti alla data del 13
gennaio 1994 e non abrogate, costituiscono, limitatamente agli
istituti del rapporto di lavoro, la disciplina di cui all'articolo 2,
comma 2. Tali disposizioni sono inapplicabili a seguito della
stipulazione dei contratti collettivi del quadriennio 1994-1997, in
relazione ai soggetti e alle materie dagli stessi contemplati. Tali
disposizioni cessano in ogni caso di produrre effetti dal momento
della sottoscrizione, per ciascun ambito di riferimento, dei
contratti collettivi del quadriennio 1998-2001».
L'espressa salvezza dell'esecuzione dei giudicati formatisi alla
data di entrata in vigore della legge n. 266 del 2005, vale a dire la
sua necessaria applicazione ai processi ancora pendenti, esclude ogni
possibilita' di negare l'efficacia retroattiva della norma, per
tentare di adeguarla all'art. 6 CEDU, di cui poco avanti si dira'.
La cosiddetta interpretazione adeguatrice, che e' necessario
sempre tentare prima di sollevare una questione di legittimita'
costituzionale, trova il suo limite nel significato proprio delle
parole della disposizione da interpretare, secondo la connessione di
esse, nonche' nella chiara intenzione del legislatore (art. 12, primo
comma, preleggi). Del resto anche la giurisprudenza di questa Corte
afferma l'efficacia retroattiva del comma 224 in questione (Cass.
n.6736 del 2010, n. 14048 del 2009, n. 4667 del 2008).
Ancora, non rileva sulla presente questione la sentenza della
Corte costituzionale n. 146 del 2008, che nego' il contrasto del
comma 224 con il principio di eguaglianza, nella specie tra
lavoratori dipendenti pubblici e privati.
Che poi la questione debba essere risolta sottoponendola alla
Corte costituzionale risulta dalla giurisprudenza della stessa Corte.
A partire dalle sentenze n. 348 e n. 349 del 2007 (da ultimo
sentenze n. 236, n. 113 e n. 1 del 2011), tale giurisprudenza e'
costante nel ritenere che le norme della CEDU - nel significato ad
esse attribuito dalla Corte europea dei diritti dell'uomo,
specificamente istituita per darne interpretazione ed applicazione
(art. 32, par. 1, della Convenzione) - integrano, quali norme
interposte, il parametro costituzionale espresso dall'art. 117 Cost.,
comma 1, nella parte in cui impone la conformazione della
legislazione interna ai vincoli derivanti dagli obblighi
internazionali.
La Corte costituzionale ha affermato che nel caso in cui si
profili un contrasto tra una norma interna e una norma della CEDU
(che deve essere applicata nel significato attribuito dalla Corte
EDU, cfr. citate sentenze n. 113 e n. 1 del 2011), il giudice
nazionale comune deve preventivamente verificare la praticabilita' di
un'interpretazione della prima conforme alla norma convenzionale,
ricorrendo a tutti i normali strumenti di ermeneutica giuridica
(sentenze n. 93 del 2010, n. 113 del 2011, n. 311 e n. 239 del 2009).
Se questa verifica da' esito negativo e il contrasto non puo' essere
risolto in via interpretativa, il giudice comune, non potendo
disapplicare la norma interna ne' farne applicazione, ritenendola in
contrasto con la CEDU e pertanto con la Costituzione, deve denunciare
la rilevata incompatibilita' proponendo questione di legittimita'
costituzionale in riferimento all'art. 117 Cost., comma 1, ovvero
all'art. 10 Cost., comma 1, ove si tratti di una norma convenzionale
ricognitiva di una norma del diritto internazionale generalmente
riconosciuta (sentenze n. 113 del 2011, n. 93 del 2010 e n. 311 del
2009).
Sempre il Giudice delle leggi ha affermato che, sollevata la
questione di legittimita' costituzionale, il Giudice comune - dopo
aver accertato che il denunciato contrasto tra norma interna e norma
della CEDU sussiste e non puo' essere risolto in via interpretativa -
e' chiamato a verificare se la norma della Convenzione - norma che si
colloca pur sempre ad un livello sub-costituzionale - si ponga
eventualmente in conflitto con altre norme della Costituzione. In
questa, seppure eccezionale, ipotesi, deve essere esclusa l'idoneita'
della norma convenzionale a integrare il parametro costituzionale
considerato (sentenze n. 113 del 2011, n. 93 del 2010, n. 311 del
2009, n. 349 e n. 348 del 2007). Piu' precisamente, secondo Corte
cost. n 264 del 2012 la verifica del contrasto fra norma interna e
norma CEDU non puo' portare ad una violazione di norme costituzionali
interne, con la conseguenza che la norma CEDU, nel momento in cui
integra il primo comma dell'art. 117 Cost. come norma interposta,
deve formare oggetto di bilanciamento secondo le valutazioni di
costituzionalita' svolte ordinariamente dalla stessa Corte (vedi
anche sent. n 317 del 2009).
Cio' induce a prospettare la possibilita' di un bilanciamento tra
il sacrificio economico imposto al lavoratore, anche con efficacia
retroattiva ossia anche con lesione della posizione processuale
(sacrificio economico modesto ossia non contrastante con la garanzia
posta dall'art. 36, primo comma, Cost.), e necessita' di equilibrio
del bilancio dello Stato, da assicurare tenendo conto della fase
avversa del ciclo economico (art. 81, primo comma, Cost.).
Tale questione di bilanciamento appare tuttavia di dubbio esito,
giacche' non risulta a questa Corte di legittimita' neppure
approssimativamente la complessiva spesa necessaria a soddisfare quei
crediti dei pubblici impiegati. Ulteriore ragione per chiedere il
giudizio della Corte costituzionale. Circa il contrasto tra il comma
224 cit. e l'art. 6 CEDU, dall'esame delle sentenza CEDU relative a
norme di interpretazione autentica possono desumersi i seguenti
principi:
a) benche' non sia precluso al legislatore disciplinare,
mediante nuove disposizioni retroattive, diritti derivanti da leggi
in vigore, il principio della preminenza del diritto e la nozione di
processo equo contenuti nell'art. 6 precludono, tranne che per
impellenti motivi di interesse generale, i quali non possono
consistere in mere esigenze finanziarie, l'interferenza del
legislatore nell'amministrazione della giustizia con il proposito di
influenzare la determinazione giudiziaria di una controversia
azionata contro lo Stato. (causa Maggio ed altri c. Italia del 31
maggio 2011; causa Anna De Rosa ed altri c. Italia dell'11 dicembre
2012; causa Agrati ed altri c. Italia del 7 giugno 2011, le ultime
due relative al personale ATA; cfr, inoltre, tra molti altri
precedenti, Stran Greek Refineries e Stratis Andreadis c. Grecia, 9
dicembre 1994, National & Provincial Building Society, Leeds
Permanent Building Society e Yorkshire Building Society c. il Regno
Unito, 23 ottobre 1997, Zielinski e Pradal e Gonzalez e Altri c.
Francia );
b) la Corte affermo', ancora, con riferimento alla legge di
interpretazione n. 296/2006 nella causa Maggio citata, che la
promulgazione di detta legge, mentre i procedimenti erano pendenti,
in realta' era ricaduta sul merito delle controversie, e la sua
applicazione da parte dei vari Tribunali ordinari aveva privato di
rilievo, per un'intera categoria di persone che si trovavano nella
posizione dei ricorrenti, la prosecuzione del giudizio. Percio', la
legge aveva avuto l'effetto di modificare definitivamente l'esito del
giudizio pendente, nel quale lo Stato era parte, approvando la
posizione dello Stato a svantaggio dei ricorrenti. Mancavano peraltro
i suddetti motivi imperativi di interesse generale;
c) Conclusioni analoghe sono state assunte nella causa citata
relativa al personale ATA in cui la Corte di Strasburgo, dopo aver
ribadito il principio piu' volte affermato che, se in linea di
principio nulla vieta al potere legislativo di regolamentare mediante
nuove disposizioni, a carattere retroattivo, diritti risultanti da
leggi in vigore, la preminenza del diritto e la nozione di processo
equo sanciti dall'art. 6 CEDU ostano, salvo che per imperative
ragioni di interesse generale, all'ingerenza del potere legislativo
nell'amministrazione della giustizia al fine di influenzare l'esito
giudiziario di una controversia. La Corte ha rammentato, inoltre, che
l'esigenza della parita' delle armi implica l'obbligo di offrire a
ciascuna parte una ragionevole possibilita' di presentare la propria
causa senza trovarsi in una situazione di netto svantaggio rispetto
alla controparte. Analoghi principi sono stati affermati, altresi',
nella sentenza del 25 novembre 2010, Lilly c. Francia, e nella
sentenza dell'11 febbraio 2010, Javaugue c. Francia;
d) al fine di determinare se vi sia stato un motivo
impellente di interesse generale in grado di giustificare tale
misura, il rispetto della preminenza del diritto e delle regole del
processo equo, secondo la Corte di Strasburgo, impone che le ragioni
addotte per giustificare tale misura siano valutate con il massimo
grado di cautela possibile. Considerazioni di carattere finanziario
non possono da sole giustificare che il legislatore si sostituisca al
giudice al fine di risolvere le controversie (causa Maggio ed altri
citata);
e) la Corte ha osservato (causa Arras citata) che «Il
problema sollevato nel caso di specie e' fondamentalmente quello del
giusto processo, e, secondo la Corte, cio' coinvolge la
responsabilita' dello Stato sia nella sua funzione legislativa, se
vizia il processo o influenza l'esito giudiziario della controversia,
sia nella sua funzione di autorita' giudiziaria se e' violato il
diritto a un giusto processo, compreso in questioni private tra
soggetti privati».
Nella gia' citata pronuncia n. 264 del 2012 la Corte
costituzionale ha rilevato che l'impostazione della giurisprudenza
ECU risulta sostanzialmente coincidente con i principi enunciati
dalla stessa Corte con riguardo al divieto di retroattivita' della
legge, che, pur costituendo valore fondamentale di civilta'
giuridica, non riceve nell'ordinamento la tutela privilegiata di cui
all'art. 25 Cost. (sentenze n. 15 del 2012, n. 236 del 2011 e n. 393
del 2006). Il legislatore, nel rispetto di tale previsione, puo'
emanare - come rilevato nelle citate sentenze - disposizioni
retroattive, anche di interpretazione autentica, purche' la
retroattivita' trovi adeguata giustificazione nella esigenza di
tutelare principi, diritti e beni di rilievo costituzionale, che
costituiscono altrettanti «motivi imperativi di interesse generale»
ai sensi della giurisprudenza della Corte EDU. La richiamata
disposizione convenzionale, come applicata dalla Corte europea,
integra, quindi, pianamente il parametro dell'articolo 117, primo
comma, della Costituzione.
Alla luce dei citati principi elaborati dalla giurisprudenza CEDU
in riferimento all'interpretazione dell'art. 6 della Convenzione
citato ritiene in definitiva questo collegio che si prospetti il
dubbio di legittimita' costituzionale della legge n. 266/2005 art. 1,
comma 224, non essendo possibile adottare un'interpretazione della
disposizione citata conforme alla Convenzione.
La norma in questione e' intervenuta nel corso del giudizio,
determinando la modifica dell'esito del giudizio favorevole ai
ricorrenti secondo una giurisprudenza consolidata che riconosceva ai
dipendenti pubblici il diritto ad un compenso aggiuntivo in caso di
coincidenza della festivita' con la domenica.
Le argomentazioni svolte dal Ministero non sembrano poter
rappresentare gli «impellenti motivi di interesse generale» di cui
sopra. L'applicazione della legge in questione si traduce nel privare
i ricorrenti di un emolumento che essi avrebbero potuto pretendere e
si riverbera sull'esito dei processi in corso.
Le finalita' indicate dal Ministero secondo cui la legge
retroattiva tende a «razionalizzare» o «omogeneizzare» il trattamento
del pubblico impiego costituiscono espressioni del tutto generiche
mentre lo stesso Ministero non nega l'intento di sola compressione
della spesa pubblica.
La tesi, sostenuta da una parte della dottrina, della
disapplicabilita', da parte del giudice comune, di norme contrastanti
non solo con l'art. 6 CEDU ma anche con gli artt. 47, secondo comma,
e 52, terzo comma, della Carta dei diritti fondamentali UE, non e'
generalmente condivisa e contrasta con le citate sentt. n. 348 e 349
del 2007 della Corte Cost. Essa non ha dato luogo a «diritto vivente»
onde a questo collegio sembra meglio procedere secondo le indicazioni
di queste due pronunce (vedi anche Corte giust. UE, 24 aprile 2012 n.
C 571/10 Kamberaj; 26 febbraio 2013 n. 617/10, Fransson).